2013年11月23日，中国政府发表声明，宣布划设东海防空识别区，并发布航空器识别规则公告和识别区示意图。这一决定犹如一石激起千层浪，日本安倍政府随即作出强硬反应，宣布拒不接受中国政府的这一决定，安倍政府甚至阻止日本民航公司向中国报备穿越识别区的飞行计划。美国政府的回应也十分强硬，正在日内瓦出席和伊朗签署历史性协议的美国国务卿克里当即表态批评中国。从11月23日到现在，美国、日本、澳大利亚和韩国，对中国设立防空识别区抡起外交抗议和武力威慑的大棒“一通乱砸”，11月26日，美国两架B52战略轰炸机从关岛机场起飞，直扑已被中方划入防空识别区之内的钓鱼岛上空；日本众议院12月6日通过一项决议，对中国划设涵盖钓鱼岛的东海防空识别区提出所谓“抗议”，并要求中方立刻撤销防空识别区；韩国12月8日宣布其防空识别区的扩大方案。扩大后的空域涵盖了苏岩礁上空，与中国政府刚公布的东海防空识别区在这一地区重合。其实，中国作为划设防空识别区的后来者，也是维护国家安全的大势所趋。中国划设防空识别区，是为了保障国家空防安全提供足够的预警时间，其要义在于防卫，不针对任何特定国家和目标，更不会对任何国家和地区构成威胁，任何国家都不应说三道四。

     何为“防空识别区”

    “防空识别区”是20世纪50年代出现的空中预警概念，是指一国为保障本国领空不受侵犯，自主在领海上空毗连的国际空域划定的区域。作为防卫本国领空的缓冲地带，对进出该区域的航空器进行识别、定位、监控和管制，不属于国际法上一国主权所及区域。通常情况下，一国防空识别区的界限以该国的战略预警机和预警雷达所能覆盖的最远端为准。划分防空识别区实质上是为了防止他国航空器误入或者有意侵入一国领空而采取的预防性措施。防空识别区空域仍属国际空域的法律性质并未改变。进入防空识别区的航空器，根据国际法依然享有国际空域内的飞行自由权，但需要及时向划设国主管部门通报情况。

    美国和加拿大是最早设立防空识别区的国家，分别于1950年和1951年设立。日本、冰岛、韩国、意大利、马来西亚、菲律宾、印度、越南等20多个国家也已建立此类制度。从各国所设防空识别区情况看，其具体规定和范围不尽相同，通常由设立国自行确定，并没有统一的国际标准。防空识别区与领空是完全不同的两个概念。在领空内，一国具有完全的和排他的主权，主要体现在自保权、管辖权、管理权和支配权上。其他国家只有在该国同意的情况下，方可飞越或使用其领空，即未经一国允许，任何外国的航空器不得进入该国领空。对未经允许侵入他国领空的航空器，可以采取驱离、拦截、迫降、击落等强制性措施。而对不配合或不服从指令的航空器，划设防空识别区的国家可以视不同情况采取各种处置措施，主要有：如飞行器在防空识别区停留时间过长，但无意进入对方领空，一般采取全程监视或战机跟踪伴飞；若飞行器在防空识别区不听劝告，从机型、姿态、航线等能判明敌意，可采用喊话、警告、发射闪光信号示警等措施；如飞行器执意侵入领空，则可跟踪至本国领空内后采取进一步强制措施，如迫降、击落等。防空识别区不是领空，而是一方在其领空外的公共空域划设的识别和预警范围，与空中管辖权无关。至于个别国家担心中国防空识别区与其防空识别区部分区域重叠，侵害了其领土主权和空中管制权的说法，是站不住脚的，也是毫无必要的。

    中国设立防空识别区已是势在必行

    在有效遵守国际法的背景下，最大限度地降低沿海国海防安全的潜在威胁，维护各国的海洋权益，可以说是各国设立防空识别区的主要目的。特别是在面对新的海洋世纪所带来的巨大潜在利益，各国都在强化对海洋的开发和管控。而中国却面临着日益加剧的来自海空的威胁，从海洋资源信息安全到沿海区域电磁安全，再到非传统安全领域，这些都给中国海洋战略利益的拓展构成巨大威胁。以日本为例，日本单方面划定的防空识别区中的西部防空识别区，和西南部防空识别区的西侧边界线，严重侵入到中国专属经济区的上空。1945年日本投降后，美国划定了日本周边的“防空识别区”，由驻日美军管控，直到1969年移交给日方。目前，日本“防空识别区”分为北、中、西、西南四个区，距其海岸线远达100到600公里，其最西部距离中国大陆东海海岸线仅130公里，最南部与中国台湾省的“防空识别区”呈重叠状态，不但覆盖了钓鱼岛，还跨越日本自己主张的东海“中间线”，将春晓等中国油气田全部涵盖其中。近年来日本媒体多次炒作中国军舰、飞机“越界”。日本自卫队的统计资料称2010年日本航空自卫队在钓鱼岛附近所谓的“中日中间线”海域阻截中国空军的战机44次。2011年更是指责中国针对日本“领空”实施了156架次的侵犯行为。日方报道中所谓“日本领空”，实际上是指日本防卫力量划出的“防空识别区”的范围。日本通过不实报道混淆防空识别区与领空概念，炒作“中国威胁论”，给国际社会造成中国肆意侵犯日本领空的恶劣印象，并通过国内立法将其自卫队行使自卫权的范围，从领空扩大到防空识别区，为自己扩充军力寻找借口。

    中国维护国家安全的决心不会动摇

    中国政府依照国际法和国际惯例，划设防空识别区，既有利于维护国家安全，也体现了永不动摇的维护主权的决心。防空识别区的设定，将最大限度地降低中国沿海、海上安全的潜在威胁，维护我国的海洋权益。中国作为一个负责任的大国，设定防空识别区并非头脑发热，莽撞行事，而是从国防安全的长远战略角度，经过慎重思考后设定的。从11月23日以来，中国在履行东海防空识别区监视职责时，一直采取温和克制的态度。中国不想惹事，这一底线是明确的，美日等国应该尊重中国设立防空识别区的合理要求。但中国也不怕事，如果一味用外交和实力的大棒想要恐吓中国主动撤销这一设置决定，恐怕也将事与愿违。那种认为中国宣布这一决定，是想要挑战东亚区域安全秩序的言论，要么是危言耸听，要么是故意扭曲和夸大，有疑虑可以通过对话和谈判进一步厘清。对此，我们相信中国军队维护国家领土领空安全的决心和意志是不会动摇的，完全有能力对东海防空识别区实施有效监管。   （作者单位：湖南省社会科学院国际问题研究所）